矛盾的馬來西亞難民政策》 幫助難民等同叛國?

轉自:苦勞網

文/岑建興 國立陽明交通大學亞際文化研究國際碩士學程

如果要簡要地總結馬來西亞在難民和尋求庇護者的政策,筆者認為可以用「沒有政策的政策」來形容 —— 長年抗拒制定任何與難民和尋求庇護者有關的政策方針、法條、實施計劃與預算,一切視當下情況做臨場決定,並大力阻止任何設立相關政策的操作。當中主要原因可以分為兩項:一、大馬政府長年聲稱因難以解決難民帶來的「問題」 (Palansamy, 2015)及與國內法律和人民待遇有「衝突」,而不願意簽署《難民地位公約》 (Naidu, 2012);二、大馬政府出於國內主流排外民意而不願制定自身的難民政策,又或是在《1959/63年移民法》中涵蓋難民和尋求庇護者。在沒有明確政策與法令的定義、支援和領航下,落在大馬的難民即使有著聯合國難民署發放的證件,但依據《1959/63年移民法》的嚴格定義,也只被視為是「非法入境者」或「非法移民」。這些群體因此在國內沒有合法的工作與居留等基本權利1,然而大馬政府長期聲稱本於人道立場而對難民「法外開恩」,而在一定程度上「默許」他們在境內居留,但他們仍常遭到執法單位逮捕或騷擾,甚至說已到了「家常便飯」的程度也不為過。這裡必須說明:大馬並非全然沒有在難民事項上努力。大馬政府向來通過區域合作和外交手段,聲討難民原生國對自身國民的迫害,並曾在孟加拉科克斯巴扎爾(Cox’s Bazar)難民營建設醫療機構2、默認由聯合國難民署發放的證件為合法證件以及必要時的物資捐助等3。這裡當然不能不提及國內外各個關注非公民權益組織和政黨多年來在難民事項的各項援助。總的來說,大馬政府與民間社會已多次在不同場合對收留難民與簽署《難民地位公約》表示非常保留或抗拒。

值得一提的是,原先為反對黨聯盟的希望聯盟(Pakatan Harapn)在還沒勝出 2018 年全國大選和組成政府前,在其命名為《希望宣言——擁抱希望,重建國家》競選宣言第 59 條承諾中,批評當時前任國陣(Barisan Nasional)政府在巴勒斯坦和羅興亞難民事務上採取「折衷」(Half Measure)手段,並承諾一旦執政後會正式賦予國內難民工作機會和簽署《難民地位公約》。然而在 2020 年「喜來登政變」及政權易主前,希望聯盟政府並沒有在這方面提出實際承諾。依據當時希望聯盟政府國防部副部長劉鎮東的事後描述,雖然希望聯盟內部的最後共識是同意給予羅興亞難民某種的工作和身份證件,然而基於國內無法源可溯而不同意正式給予羅興亞難民地位 (Liew, 2021)。這種安排方式,按劉鎮東的說法,是因為「希望聯盟政府的普遍態度是不想給予羅興亞難民可以前來馬來西亞的信號,但同時了解有為國內 150,000 名羅興亞難民尋找實際解決方案的需要。」無論如何,雖然希望聯盟短暫執政期間看似在難民課題稍微友善,但如今執政的國民聯盟(Perikatan Nasional)政府則恢復了以往國陣政府的強硬態度及手段,並沿用昔日「沒有政策的政策」來應對難民課題。

雖然馬來西亞沒有整體與連貫的難民政策可供分析,但由於長期以來管制移民事務的機構(馬來西亞移民局)和法令(《1959/63年移民法》與《1966護照法令》等)4都大致相同5。因此在國內缺乏與難民相應的連貫政策與法令,以及移工與難民都面臨到國內的不平等接納情景,所以以下部分將參照大馬整體移工政策的變化趨勢來理解大馬國民對難民,或甚至整體移民與非公民觀感的變化。必須要注意的是,由於東馬在移民事務有著自身的自主權及脈絡,因此本篇文章所提到的事件僅專注在西馬半島上。

2020年11月,馬來西亞當局掃蕩首都吉隆坡的移民社區。(圖片來源:半島新聞台)
020年11月,馬來西亞當局掃蕩首都吉隆坡的移民社區。(圖片來源:半島新聞台)

在上世紀 70 年代至 90 年代期間,全球資本在冷戰後迅速擴張與流通,使得亞洲區域經濟得以快速增長並帶動國內產業發展。放在馬來西亞的脈絡來看,大馬政府自 1969 年 「513 暴動」事件後推動的新經濟政策(Dasar Ekonomi Baru)逐步地打造出新興的土著(馬來裔)中產階級,並藉著城鎮發展而吸引鄉村人口外移,加上當時出口和種植業缺乏大量勞動力,因此誕生大馬引入移工的意向與政策 (Kaur, 2008)。這些政策的誕生除了開啟大馬引進移工的手段與隨之而來的移民群體外,也象徵大馬移民政策與國家經濟發展目標掛鉤的開始。這項變化在 Diana Wong (2006) 看來,是大馬已從區域內基於文化相近性及定居(Settlement)的遷移系統,轉換至基於文化距離(Cultural Distance)及臨時(Transience)的移工制度。這些移工政策也隨著時間的推移而不斷做出修正,但大馬國內同時也面對國族、主權、性別認同與分工的不穩定轉變,並開始意識到許多並非通過親屬與相近文化來到大馬的陌生移民的出現,並且開始與本地社會互動。正如 Healey (2000) 指出,這時期對於移民的討論不僅經常高度性別化,當中的國籍、族群-宗教和階級問題更被用在判定移民是否具備在大馬生活的資格,而 2001 年的 9/11 事件更是加劇了這問題的急切性。因此,繼大馬移民政策與經濟發展目標掛鉤後,移民帶來的國家主權、認同與「安全」問題也成為另一個政策要素,形成在移民事務決策上「經濟發展」與「安全問題」相互對峙的情況 (Ajis et al., 2018),以及加強對國內非公民的管控。

雖然馬來西亞政府一開始設想的移工政策只是用在補充國內不足的勞動力,然而隨著經濟持續發展,逐漸擴大了可招聘移工的國籍和產業,同時越加正規化外來勞動力的招聘,使得移工逐漸形成國內密集勞動力產業的主要勞動力來源。大約 2000 年後,出於國家經濟發展放緩和轉型需要,在移工立場上,大馬移民事務決策的經濟發展與安全問題的方向逐漸趨同,即:出發點未必一致,但減少國內移工數量已是必須。與此同時,在不良移工仲介體系、不良的雇主態度以及千瘡百孔的就地合法化程序下 ,國內不符當局證件、居留或工作標準的「非法」移工人數持續增加(Paul, 2020)。這時期大馬政府,尤其與內政部為首的各個執法單位,開始視這些「非法」移民為執法對象,並把各項資源投注在試圖「清除」(遣返)他們上。就此,原先以管制來自國界外移民為主的移民局等單位,把捍衛國家主權的目標轉至國內,試圖透過大規模逮捕、遣返與就地合法化等來應對這些「問題」。在此背景下,內政部移民局繼在 1992 年的 1 月與 7 月開啟了至今仍在實行的清掃行動(Ops Nyah) 1 和 2 後6、也陸續增建移民局扣留所(Depot)、修訂相關法律增加刑罰、舉辦國內大型執法行動以及近期因應疫情而推出的堡壘行動(Ops Benteng)等7

馬來西亞國家特工隊於 2021 年 6 月 20 日,也就是世界難民日在其社交媒體平台上發放此海報。海報中的馬來文標語寫著「停止成為叛國者」,而當中圖像是海事執法人員在涉嫌有偷渡外國人士的漁船上進行搜查的情景。此為筆者自行存儲的副本。
馬來西亞國家特工隊於 2021 年 6 月 20 日,也就是世界難民日在其社交媒體平台上發放此海報。海報中的馬來文標語寫著「停止成為叛國者」,而當中圖像是海事執法人員在涉嫌有偷渡外國人士的漁船上進行搜查的情景。此為筆者自行存儲的副本。

在 Hedman (2008)看來,這些強硬措施無疑是大馬政府尋求通過推行「官方民族主義」(Official Nationalism)來單方面進一步劃分與展演大馬國民與移民分界的操作。他重新定義這項由班納迪克·安德森提出的概念,指出同樣也是在新經濟政策推行後的各項親土著政策下,原先已明文規定在憲法中的馬來-伊斯蘭元素得以擴展至社會各個層面,成為官方當權者所定義及主導的民族主義,並從中產生對「非法」移民的治理方法,也就是「從移民中提取馬來性」(Making ‘Malays’ Out Of Migrant)。這種實際上始於大馬殖民時期的操作,讓無論是獨立前還是獨立後的非馬來裔,都淪為被質疑忠誠或「非我族類」的對象,而在國內長期單向的種族刻板論述下,使得背景多元及複雜的各國移工與難民都簡化成繼大馬「三大族群」外的「第四大族群」。恰恰就是這種對移工和難民無意或刻意的混淆與偏見、以及他們長年被不平等接納及喪失的政治主體,令他們在大馬國民眼中成為某種「依賴者」,而他們的出現被認為只會侵蝕資源而沒有任何正面貢獻,使得當中更不具備政治主體的「非法」移民(包括難民)成為必須要盡快移除以避免出現「浪費稅金」、與大馬國民「競爭機會」或甚至「改變族群結構」的存在,而難民就成為最好的排斥目標。這也同時解釋了為什麼在大馬官方與民間的論述中,也逐漸把從事難民倡導的組織與個人,視為是必須要懲罰「叛國者」(Pengkhianat) (Vengadesan, 2020)。

或許這當中最好的例子是馬來西亞國語——馬來語對難民的稱呼。難民在馬來語中被稱為 Pelarian (逃難者),然而晚近 10 年來出現的 Pendatang Asing Tanpa Izin(未經許可的外來者,即「非法」移民) ——或簡稱 PATI——在大馬政府與政客多年操弄下,已逐步成為媒體與大眾日常用詞之一,而其意指也涵蓋所有不具備官方制定資格的「非法」移民,而難民就是其中一類。另一方面,在由官方指導的自願警衛隊(RELA)等自願組織、移民局鼓勵民眾向當局舉報「非法」移民,以及國內親政府右翼非政府組織的操弄下,對移民不友善的「官方民族主義」得以通過這樣的手段下傳到社會各階層。因此即便是逃避戰亂而來的難民,他們除了在制度上被排除,也得在日常社會中飽受歧視的眼光。然而我們也不能忘記,官方與民間對於移民的態度可以是相互渲染的,即民眾可以選出具有排外態度的政客,而政客也通過排外態度而贏得支持。除此之外,由於移民局近年來爆發各式貪腐事件,使得大馬各界人士也把大量「非法」移工和難民的出現歸責在該局執法不力上,即便這些非公民往往是這制度的受害者,不少大馬國民仍對非公民抱有負面觀感。

  • 1.馬來西亞政府也一度進行安排難民或需求庇護者在國內的試點計劃,據知有安排少量的羅興亞難民在油棕園工作,然而實際實施情況並沒有公佈以致難以評估其成效。這項試點計劃據知已在 2019 年終結,尚未有任何的公佈。
  • 2.該家醫療機構在 2020 年已移交給孟加拉相關單位管理。
  • 3.該證件只用來證明該位難民已向聯合國難民署進行註冊,其主要作用為在被執法隊伍逮捕時證明自己身份用途,並不能作為在馬來西亞工作用途。然而近期內國內反移民浪潮與政府都對這樣的身份認證方式有著意見,而內政部長也已指出會進行檢討 (Tan et al., 2020)。
  • 4.大馬政府在各個有招聘移工的產業也另設一些規則,但這裡僅專注在直接牽涉到移工與難民的法令。
  • 5.又或者說它們都同樣缺乏了對難民身份的定義。
  • 6.清掃行動 1 針對國界的管制,清掃行動 2 針對已在國內的「非法」移民。
  • 7.可被視為是清掃行動 1 的 「加強版」,但執法對象會較為著重在俗稱「老鼠道」的偷渡路線。

矛盾的馬來西亞難民政策》系列文章:

  1. 軍警恫言羅興亞難民
  2. 「受歡迎」的難民

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